［摘要］“互联网+政务服务”加快了我国政府职能转变进程，驱动着“放管服”改革向纵深推进，并赋予政府治理模式重塑新动能。本文基于宏观、中观、微观三个维度剖析了“互联网+政务服务”在重构传统政府管理机制、建构“整体政府”运作模式、增强人民群众获得感方面的内在逻辑和动力机制。“互联网+政务服务”描摹了现代政府的价值色彩和植根情境，拓展了政府组织运作模式形态和体制机制创新路径，折射出政治文明的演进与国家建构逐步成熟。

［关键词］互联网+政务服务；政府职能转变；放管服

［中图分类号］D63［文献标识码］A［文章编号］1008-9314（2018）06-0128-05

［收稿日期］2018-10-10

［基金项目］国家行政学院2018重点科研项目“互联网+政务服务”推动政府治理现代化（18 ZDXM005）;国家自然科学基金“非均衡概念漂移网络舆情大数据流挖掘模型、算法与评价机制研究（61672178）；国家社会科学基金“建设服务型政府”（17VZL014）的阶段性成果

［作者简介］翟云，中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心副教授。

        我国政府职能转变已进入攻坚阶段之后［1］，由“全能人”、“经济人”型政府转变为“裁判员”、“服务员”型政府日益迫切，破除部门核心利益藩篱压力逐渐加大，政府职能转变的复杂性、系统性和长期性特征凸显，涉及政府改革的诸多层面、领域和环节，亟需进行制度化完善。那么，在“互联网+”的时代浪潮中，如何借助“互联网+政务服务”更有效地助推政府职能转变向纵深推进，以最终实现政府治理现代化的历史使命？目前，理论界和实践界的相关探讨还比较少。为了更好诠释和理解政府治理模式变革的新趋向，本文基于加快推进“互联网+政务服务”的历史背景，从宏观、中观、微观三个维度对“互联网+政务服务”助推政府模式变革的逻辑进行分析，以找寻其推动政府职能转变、加速政府治理现代化进程背后的发展动因。

        一、宏观上着眼政府治理现代化，以现代治理理念助推政府变革

        现代政府制度具有治理主体多元化、权力界限明晰化、功能取向社会化、政府行为民主化、权力运行规范化等基本特征［2］，合法性、公共性、回应性、便利性、经济性等指标是考察和评价“互联网+政务服务”的基本依据，而这恰恰是评价政府效能的主要抓手。当下，无论是从目前近期出台的“一网、一门、一次”、“一体化”等政策部署还是具体工作安排来看，“互联网+政务服务”的政策指向与构建现代政府的发展诉求高度契合。

        （一）一个三维分析框架

       基于以上分析和既有文献，以“互联网+政务服务”助推政府职能转变、进而推动政府治理现代化的逻辑关联，构建“互联网+政务服务”与政府治理现代化之间的系统分析框架，可以将“体制创新”、“管理创新”、“技术创新”三者间的协同关系在同一个框架下刻画出来。

        一是从技术层面来看，近年来，随着互联网和移动互联网的蓬勃发展，大数据、云计算、人工智能等新技术也迎来了广阔的发展空间，“互联网+政务服务”将政务服务与互联网这一载体有机融合，统一规范事项标准、优化服务流程、打通数据壁垒、深化在线服务深度和覆盖度、开展网上咨询和网上监督，借助大数据、云计算、人工智能等创新服务模式，提供个性化智能政务服务推荐，构建起线上线下高度融合的一体化政务服务平台。二是从体制创新层面来看，“互联网+政务服务”有望使传统的行政体制改革衍生出改革红利，即如何让“互联网+政务服务”驱动行政体制改革走出传统部门利益羁绊的困局。三是从管理创新层面来看，“互联网+政务服务”着眼于解决跨部门跨层级跨地域跨系统跨业务的数据共享和业务协同，探索电子批文证照的应用场景及在行政审批中的深化落地，打造横纵贯通的整体数字政府，让群众办事更方便、创业更顺畅，让亿万人民在共享互联网发展成果上有更多获得感。

        （二）逻辑演绎解析

        “互联网+政务服务”内涵的技术创新是政府职能转变的新赋能。事实上，以大数据、云计算、人工智能等为代表的新一轮信息革命，真正实现了对原有政府管理模式和运行机制的颠覆式革命。“互联网+政务服务”是政府管理职能重塑的活力。政府管理职能主要聚焦在宏观调控、经济监管、社会管理、公共服务和生态保护，而“互联网+政务服务”正是其在公共服务领域的新渠道。在技术创新支撑下，“互联网+政务服务”既要着眼于原有五大职能的固化，亦须重塑政府部门横纵贯通、跨部门跨层级跨系统跨地域业务高效协同、数据资源流转通畅、网上服务一张网供给、社会治理精细运转、决策支撑精准高效、基础保障安全可管可控的政府组织新格局［4］。体制机制创新是“互联网+政务服务”的基础保障和动力源泉，通过对政府运行机制从封闭到开放产生了裂变力量，重塑了政务服务模式，加速了流程再造和业务协同的进程。

        进一步与此相对应的政府职能转变新动向分别是，“互联网+政务服务”对行政体制改革走向深入产生了倒逼力量，加快了政府转变职能步伐；“互联网+政务服务”对政府公共服务供给模式从管制到服务产生了强制力量，增进了公共服务的社会福祉；“互联网+政务服务”不断倒逼行政结构组织模式革新，加速了数字政府时代到来。

        近几年来，我国对公共服务领域的行政管理制度体系改革重点主要包括三方面。一是在行政审批制度方面，主要是推进行政审批局及配套政策改革，如天津滨海新区、银川等行政审批局已初见成效，河北、四川、山东等地行政审批局试点正全面铺开；“最多跑一次”“不见面审批”“一网通办”“‘不打烊’网上政府”等实践探索和创新，营商环境得到了大幅优化，有效降低了制度性交易成本，极大地方便了企业和群众办事创业，激发了市场活力和社会创造力。二是在管理创新方面，基本公共服务均等化制度改革、商事制度改革促进了行政管理体制、机构、职能等方面的创新探索，“权力清单”网上运行，法治政府建设加快推进，信息共享和数据开放促进了行政管理资源有序高效调配，第三方评估制度成为政府绩效考核新常态。三是大数据已经成为政府履职不可或缺的重要组成部分。以贵州大数据为代表的新兴信息产业给政府履职施政带来了实实在在的成效，信息技术与政府治理模式变革双向互动的结果更加频繁，信息技术正在从采纳工具变为变革动能。

         通过这样的分析我们得知，“互联网+政务服务”对于政府治理模式变革的作用是技术创新驱动管理创新和体制创新的结果，是管理创新和体制创新互相影响和融合的结果，是在政府治理模式变革的历史背景、思维理念、价值诉求、管理工具、技术手段共同凝聚的结果。总之，“互联网+政务服务”是在管理学视阈下政府治理模式变革的整体性、系统性、连续性政策杠杆。

         二、中观上强化构建“整体政府”，以协同治理重塑系统性、整体性、协同性的现代政府治理体系

        在“新公共管理时代”向“后公共管理时代”转型的宏大背景下，佩里·希克斯和帕却克·登力维在对新公共管理批评基础上提出了整体性治理（holistic governance）模式［5］。从实践层面看，“整体政府”理念发端于1997年英国《公民服务会议》，继后澳大利亚、新西兰等资本主义国家进行相应的“整体政府”改革，顺应了经济全球化和政治民主化潮流。受其影响，西方发达国家及一些发展中国家行政现代化进程的“整体政府”行政改革得以展开，协同政府、网络化治理、跨部门协作、协作型治理等现代管理理念逐渐深入人心，至今已发展成为国际公共行政改革的一种趋势。

        （一）“互联网+政务服务”推动我国整体政府建设的逻辑必然

        “互联网+政务服务”正是在“整体政府”模式下的服务裂解性和功能碎片化进行反思与修正基础上逐渐形成的［6］，以大数据、云计算、人工智能等新兴信息技术为治理手段，以满足公民需求为主导服务理念，以开放、协调、整合为治理策略，促使政府、企业、公民、社会力量多元主体融合共治，实现跨越层级（ cross-cutting issues）、深度融合的整体型政府组织运作模式。以整体性动态治理理论反思和建构“互联网+政务服务”推动政府职能转变的逻辑框架，可以使整体性治理理论体系的制度化策略更加完备，使政府行政体制改革的适应和创新能力更强、治理效果更加显著。

从管理学角度看，“互联网+政务服务”是在市场经济条件下政府运用公共权力，以公共利益为导向对公共事务进行治理、对公民进行服务的一种治理工具。如前所述，无论是传统公共行政模式还是新公共管理模式都会给政府治理带来碎片化和政权体系内部分裂等一系列问题［7］，“互联网+政务服务”概莫能外。如将其放在“放管服”改革发展历程中考量，不可避免受传统治理模式影响，面临着政府权力碎片化、流程碎片化、管理碎片化、信息碎片化四大困境。

        从供给侧角度审视，“互联网+政务服务”的供给以职能为依托划分权责，遵循专业化的分割治理和协同联动模式。而政府部门组织方式和运作机制亦以职能为基础，依据不同业务或职能，为了有效处理宏观调控、经济监管、社会服务、公共管理及生态保护各领域中纷繁复杂的事务和提供公共产品，各个部门均需明确责任边界和行为准则并配备专家和技术人员（在中国语境中即为“三定”）。而以权力分工、分层为基础的科层制（官僚制）内部分工、职位分等和组织规定，形成了等级制的权力矩阵关系［8］。公共选择理论学派认为，在政治市场中的各个主体亦是“理性经济人”，他们同经济市场中的私人主体一样要实现“政治利益或效果的最大化”。不可忽视的是，20 世纪70 年代中后期，新公共管理运动在西方国家蓬勃兴起的同时，由于其采取了分散化、分权化的改革措施，遵循个体利益超越公共利益的非合作博弈的逐利本性，增加了政府提供公共服务的政治压力和政治成本，在某种程度上使得政府管理“碎片化”状况进一步加深。

基于上述分析，“互联网+政务服务”是在现有政府组织架构下出现的，部门之间的条块分割和利益博弈使“互联网+政务服务”出现碎片化在所难免。简单粗放式清权导致权力碎片化，配套措施不落实导致管理碎片化，以块为主的清单导致流程碎片化，系统性设计缺乏导致信息碎片化，办证多、证明多、审批多，各部门通过证明、审批的加码来规避自身的风险。无论是“奇葩证明”的无端责难，还是形形色色的“弹簧门”“玻璃门”“旋转门”带来的办事困境，均在不同程度上反应了“互联网+政务服务”提供过程中诸多“碎片化”的现实存在。

        （二）从“碎片化”到整合：“互联网+政务服务”推动“整体政府”嬗变

        “互联网+政务服务”深入推动的过程就是政府改革范式迭代更新的过程，就是整体性政府运作和联动过程，而其魅力恰恰就在于它能够推动政府治理向更好的方面发展，从“碎片化”到跨部门跨业务跨层即联通整合，按照“信息公开-双向沟通-全程在线-一网通办”的发展脉络和演变过程，从局部性共享协同到构建形成整体性政府，从而达到善治（good governance）的目的。

        那么，“互联网+政务服务”范式对于政府治理模式创新的路径是什么呢？从根本上看，“互联网+政务服务”可以借鉴协同治理的发展模式［9］，改革使未来的政府治理模式迈向“整体治理”。从政府组织的架构与形态来观察，“互联网+政务服务”推动政府治理模式变革涉及到三个层面的问题：一是治理层级的整合（可视具体情境按照物理分散、逻辑贯通的方式联接）。如全球与国家层级的贯通（网上公共服务标准规范的制定与推广）、中央与地方政务服务部门的整合、同层级内“互联网+政务服务”部门的整合。二是治理功能的整合。这主要表现在服务审批功能的整合，如行政审批业务和公共服务之间的整合，以及具有行政审批功能的部门集中入驻政务服务中心或者形成行政审批局；三是线上线下审批服务之间的整合。从公共服务的供给和使用对象（供给侧和需求侧）来审视，“互联网+政务服务”主要涉及到两个层面的改革：供给侧一端主要是政府部门和提供公共服务产品的社会组织（如提供水电暖的部门），需求侧则主要涵盖企业和社会公众。“互联网+政务服务”应通过分权原则、数据贯通和技术理性来化解分权化改革下的政府治理碎片化风险，构建纵向跨层级合作新型关系，横向上建设电子化无缝隙政府，业务流程高效贯通、审批服务“一张网”在线提供。

        三、微观上倡导“一网通办”“只进一扇门”“最多跑一次”，以效能优化提升公众获得感

        我国的政府治理模式变革实际上是一个包含行政体制与制度设计两个转变的历史进程，而后者刻画了政府行政体制改革的动力因素及实现路径，基于此，其无疑是政府治理变革的落脚点，决定着政府治理模式的成败。改革开放以来，我国政府从包揽一切公共事务治理，逐步向市场和社会放权，以调整政府、市场、社会三者边界的行政审批制度改革为突破口，打破以行政审批为核心的管理体制，从而确立新时期政府、市场、社会的合理边界。

        “互联网+政务服务”撬动政府治理模式变革的最终实现，在横向上应当体现为形成一个政府部门之间乃至与社会对所管辖事务的权责分明、权重恰当、权能相配的权力实施体系，纵向上推动府际关系调整，优化政府层级间职责分工和组织架构。“互联网+政务服务”撬动政府治理模式变革的内在逻辑具有如下特征：

        （一）“互联网+政务服务”重塑了政府在“三维”空间的运行机制与组织模式

        政府治理工具是实现政府职能的具体途径和手段，易受到各种复杂因素的影响。从当下发展形势看，“互联网+政务服务”就是在遵循胡德提出的四项原则基础上［10］，从主体视角上实现了从群众跑腿向信息跑步、从找部门到找政府的转变；实现了从政府端菜到群众点餐的转变。从时间维度上，“互联网+政务服务”崇践“最多跑一次”，从空间上践行“只进一扇门”“一网通办”。“互联网+政务服务”已经演化为政府职能转变的重要赋能工具。

        进一步讲，“互联网+政务服务”有力助推服务型政府与农业社会的“统治型政府”和工业社会的“管制型政府”相比有了质的跃升。最根本的区别在于其倒逼政府在治理理念上更倡导以人为本、以公众需求为导向的服务模式。比如，从群众跑腿强调的是以政府为核心的管理理念，而过渡到数据跑路则是将公民的基本权利视为高于一切，通过部门贯通、业务协同充分发挥数据作为政务服务第一生产力的内在潜能。至于从“政府端菜”向“群众点餐”转变，更是让政府部门对公权力怀有敬畏之心，对每个公民持有服务之心，重塑了政府、市场、社会三元结构的适应性权力配置，实现了政府职能的华丽转型。从“找部门”到“找政府”，则是上述中观维度上整体政府在实践层面的具体体现。“找部门”无法规避“反复找”“来回跑”，“找政府”则是调整了整体服务的政府职能边界，继而延伸至“一网通办”“只进一扇门”“最多跑一次”，彻底破除了政府治理体制的割裂和有效治理的结构障碍。

        （二）“互联网+政务服务”为挖掘地方政府政府效能极限值赋能

        当下之中国正经历着复杂的经济社会转型的压力，纵横交织的张力关系使推进国家治理现代化的宏大命题更具有浓厚的历史意义。“互联网+政务服务”将地方政府治理模式变革置于国家治理现代化的整体制度建构去考量，并作为我国构建整体政府模型的试验场与突破口乃至推动经济社会各领域治理结构变迁的切人点。

        “互联网+政务服务”重塑了地方政府行政审批权力结构划分和行权的系统思维与价值趋向。在“放管服”方面，政府部门仅依靠政治自觉，不仅难以突破利益固化的藩篱，更难以企及形成行政体制改革的强大内生动力。因此，部门行政审批虽然形式上都希冀通过履行审批职能使公共利益最大化为目标，但当部门利益诉求与资源配置、市场准入等高“含金量”审批权相碰撞后，便自然而然地衍生出权力兑现的冲动和巨大的寻租空间，由此，“抓大放小，抓实放虚、抓权放责”等现象也就无法从根本上杜绝。

        “互联网+政务服务”要实现基于主体及时空视角秉承融贯服务行政理念，强化法治思维，着眼于省市县一体化建设，不断深化行政体制改革。比如浙江省从2013 年11 月开始推行“四张清单一张网”改革，继后浙江“最多跑一次”掀起了涉及整个政府体系和政府运行机制的大变革，在提高行政效率、规范权力运行和降低体制成本等方面成效显著，并被党中央国务院等列为改革试点，在全国形成了示范效应［11］。破解“互联网+政务服务”改革的“效率困境”，就要破解基于部门职能分割管理体制的“多头审批”“多头评估”“多头审图”“多头勘验”等问题。为解决这一问题，天津市着眼于打造世界一流营商环境，率先消除审批“灰色地带”、突破跑审批的“公章旅行”，打破市场监管的“九龙治水”，继后推出“一制三化”（承诺制标准化智能化便利化）改革举措，明确了15个方面502项改革任务，大力推动体制机制创新，政务服务环境名列全国第三。无论是浙江“最多跑一次”改革，还是天津银川“一章”“一网”、贵州“进一张网办全省事”的大审批服务格局［12-13］，“互联网+政务服务”倡导“一网通办”“只进一扇门”，倒逼权力结构、行政审批制度、投资审批制度、监管体制、法治保障等各方面的改革，从而有效化解部门权力分散与整体政府建设之间的矛盾，办不完的手续、盖不完的章、跑不完的路或将终成历史。“互联网+政务服务”倒逼行政审批制度改革，使其真正成为全面转变政府职能和深化行政体制改革的关键点和突破口，尤其是通过社会参与促进了公共精神增进了利益表达和利益集结，提升了政府绩效与政府信任。“互联网+政务服务”为“以人民为核心”的价值取向落地生根提供了加速度，给行政审批制度带来了“不留退路的改革”，打造成为政民互动的“平台”、为民服务的“品牌”和优化营商环境的“名片”。

［参考文献］

［1］史云贵. 当前我国政府职能转变中的问题与路径创新［J］. 理论与改革,2016,（3）,87-92.

［2］赵天娥. 现代政府制度的主要特征和路径选择［J］.行政论坛,2013,（3）:55-58.

［3］翟云.如何构建数字政府［N］,大众日报,2018-5-09.

［4］高轩. 西方发达国家政府部门间关系的几种模式及启示［J］.理论视野,2013,（4）:68-72.

［5］Perri 6.Holistic Government［M］.London: Demos,1997

［6］竺乾威.从新公共管理到整体性治理［J］.中国行政管理,2008,（10）:52-58.

［7］翁士洪,顾丽梅. 治理理论: 一种调适的新制度主义理论［J］.南京社会科学,2013,（7）:49-56.

［8］徐信贵. 分权化改革下的政府治理碎片化可能及其应对［J］.社会科学研究,2016,（3）:13-17.

［9］Rhodes, R. A. W. Understanding governance［M］. Maidenhead:Open University Press.1997.

［10］C Hood. The Tools of Government［M］. London:Macmillan,1983. 

［11］郁建兴,高翔. 浙江省“最多跑一次”改革的基本经验与未来［J］.浙江社会科学,2018,（4）:76-85.

［12］翟云.“互联网+政务服务”推动政府治理现代化的内在逻辑和演化路径［J］.电子政务,2017（12）:2-12.

［13］孙彩红. 地方行政审批制度改革的困境与推进路径［J］.政治学研究,2017,（6）:81-90.

（来源：《国家行政学院学报》2018年第6期）